天威保变遭遇“比亚迪式”衰落的背后

华商报：铺垫? 秦前红：我们国家是渐进发展道路，一步步向前，可以说，就是宪法为这个国家的设置了发展方向和目标，比如，宪法明确党要在宪法和法律范围内活动，任何人,不论其职位有多高、功劳有多大,都不能有超越宪法和法律的特权。

尽管有人认为《城乡规划法》第68条和《行政强制法》第44条的规定，是明确授权行政机关强制执行权的。在这种情况下具体行政行为所确定的权利人的权利实际上是无法实现的。

规定了行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济途径。而作为行政法规的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条对强制执行的规定，不仅与《行政强制法》第13条关于行政强制的设定之间存在矛盾，而且与《立法法》第8条和第9条关于法律和行政法规的事项设定权的规定也不吻合。执行通知书一经人民法院发出，即表明具体行政行为的合法性已经司法确认，因此在进行审查之前向被执行人下发执行通知书是不当的。对于生效行政行为的执行，目前的法律规定又很不相同。另一种观点认为，在人民法院受理行政机关的执行申请后，不必先向被申请人发出执行通知书，而应组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行的裁定，同时向被执行人下发执行通知书，规定被执行人自觉履行期限，期限内没有履行的转入强制执行程序。

有时仅凭申请人提供的材料，许多问题无法真正查清。《若干解释》的这一规定实际上是扩大了非诉行政执行的申请人和被申请人的范围。但全国人大既是最高国家权力机关，享有宪法监督权;另一方面，又是国家立机关，行使国家立法权，而在全国人大内部设立专门宪法监督机关去审查全国人大的立法时，被普遍理解为作为最高国家权力机关的全国人大去审查作为国家立法机关的全国人大的立法，虽然此种模式一定程度上纾解了全国人大全权性结构给宪法监督带来的尴尬，但宪法监督机关的独立性主要体现在宪法监督机关的权力地位、人员组成、审查结果不受任何其他权力机关的干涉和影响，但将专门的宪法监督机关纳入人大体制后对全国人大至上性和集中性原则的破坏，对人大权力的自我割裂还有待理论和实践上的澄清。

因此，要改变现行宪法监督制度实效不够的弊端，有必要深入研究立法机关监督模式运行的细节。可见，这些机关在规章审查问题上，不再是仅具有程序性权力，它们已经拥有了实质性权力。但与违宪审查相比，宪法监督的特点在于：第一，范围更为广泛。这一方案的核心即坚持最高权力机关的监督或领导。

八二宪法施行30多年以来，宪法实施的状况虽得到不断改善，但在我国宪法监督的实践中，既没有建立起具体负责与审查违宪案件的专门机构，制定具体的违宪审查的程序，也没有设计出一套开展违宪审查的理论与方法。  进入 秦前红 的专栏 进入专题： 宪法监督制度 。

第二，缺乏完善的宪法监督程序及相关规定，监督内容不全面，监督方式相对单一。狭义的宪法监督是指由国家专司宪法监督的机关实行的监督，在对象上偏重于对立法机关的立法活动和行政机关的行政活动实施监督。此种模式在全国人大之下设立专门的宪法委员会或与全国人大常委会平行的宪法委员会，或者在全国人大常委会之下设立宪法委员会，负责实施宪法监督。《宪法》第 100 条和第 116 条中有关于备案的规定，《立法法》第 89 条的规定则更为集中，详细规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关，并规定这些法律文件应当在公布后的 30 日内报送有关机关备案。

第四、违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强，使得宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性，从而大大降低了宪法监督的权威。八二宪法迄今，学界围绕我国宪法监督的主体、对象、范围、模式、基础、现状及制度设计的讨论连篇累牍，针对宪法监督这一概念动用了若干种术语来进行研究，诸如违宪审查、合宪性审查、宪法审查、司法审查、宪法保障、宪法诉讼等，以至于宪法监督与前述概念在语义上出现了相互纠缠的现象。世界各国所实行的宪法监督制度概括起来，大致可分为三种类型：(一)最高国家权力机关监督制;(二)司法机关监督制;(三)专门机构监督制，而我国现行宪法规定的宪法监督制度为最高国家权力机关监督制。最后，由于宪法解释、宪法审查与宪法监督存在着不可分割的联系，我国除全国人大及其常委会以外的其他机构，在对宪法进行解释、适用的同时，也在一定程度上承担着宪法监督的职责，共同构成我国宪法监督的制度体系。

学术界参考国外模式设计出了诸多方案，其中最具代表性的方案为，立法机关或立法机关领导下的专门委员会监督模式。从监督主体来说，包括专门的宪法监督机关、其他国家机关、政党、人民团体、群众组织以及公民;从监督对象来看，既包括立法活动、司法活动、行政活动，也包括特定公民个人的活动以及社会组织的活动。

此外，根据《立法法》第 88 条第三、五、六项，第 89 条第四项及第 92 条的规定，对规章进行审查的机关并非全国人大及其常委会，而是国务院、地方人大乃至省级人民政府。就主导机关而言，已形成全国人大、全国人大常委会及其专门委员会和法规审查备案室共同作用的监督结构，可充分利用全国人大的权威性，全国人大常委会的日常性、各专门委员会的专业性以及法规备案审查室的针对性，具有相对独特的优势。

国家重大问题决定者与专门的宪法监督机构同为国家最高权力机关，此种宪法监督主体与宪法监督对象某种程度的合一性，必将影响宪法监督的力度，增强宪法监督制度具体操作的难度，人大监督的政治性不能与宪法监督的专业性、技术性相协调;人大监督的广泛性与宪法监督的特定性不相一致;人大监督的程序与宪法监督程序不相匹配，则成为亟待解决的问题。有关宪法监督的理论研究虽然很多，但在宪法监督的主体、程序、方式、监督对象等方面并没有形成统一的定论，许多问题还处于争论和摸索阶段，比如什么是违宪行为?违宪的主体范围包括哪些?如何在宪法和法律规定的范围内监督执政党的行为?我国现行宪法监督制度的主要缺陷在于：第一，在宪法监督主体方面，缺乏专门的监督机构。其次，事前审查与事后审查相结合，全国人大及其常委会既可对法律、法规进行事前监督，也可对其进行事后监督，但其监督均不以争讼案件的存在为前提条件。受理审查则是一种异议审查，指受理有关机关、组织及公民的要求或建议而进行的审查。我国宪法规定全国人大及其常委会是监督宪法实施的专门机关，全国人大及其常委会以定期举行一定期限的会议为活动方式，会议期间又需解决众多国家大事，这就使得其虽为宪法监督机关，却难以集中精力，认真地审议和处理违宪方面的重大问题。我国的宪法监督制度伴随建国以来四部宪法的更替以及现行宪法的实践，在充分尊重现有政治体制的前提下，发展至今，虽离学者们的应然性设计还相距甚远，但也初步形成了富有本土特色的复合型宪法监督模式。

事后审查又可分为备案审查和受理审查，备案审查是指特定的规范性法律文件公布之初须报有关机关备案以供审查的制度。备案审查是按照既定的备案要求而进行的例行公务式的审查，不针对具体争议或异议。

此种模式的优越性主要在于：符合人大制度的基本原则与体制;不必对宪法和法律作激烈的修改，有利于保护宪法稳定;可被授权进行违宪审查等，遂成为学界占据主导地位的主张。从规范层面而言，我国宪法监督制度规定于现行宪法和《立法法》之中，即由《宪法》抽象的规定宪法具有最高的法律效力，所有违反宪法的行为和规范性文件一律无效，宪法第 62条规定，全国人民代表大会监督宪法的实施，撤销或者改变全国人大常委会不适当的决定;宪法第67 条规定，全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。

根据宪法第62、67 条的规定，我国对法律、行政法规、规章等规范性文件的审查权，主要由全国人大及其常委会来行使，这是我国宪法确认的宪法监督制度的基本特点，即由全国人民代表大会及其常务委员会负责我国的宪法监督职责;而《立法法》第 88 条、90 条、91 条则具体规定对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查的组织机构和审查程序。就参与监督的主体而言，《立法法》第 90 条的两款规定中对于规范性文件审查参与主体的表述则较为明确、具体，该条还将宪法监督的权力主体由最高权力机关扩展到国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会，赋予这些机关以程序性的违宪审查请求权，一经合法提出，人大受理机构必须无条件分送到各专门委员会进行审查，提出意见;它不像公民的违宪审查建议权，需要受理机构在研究认可后，才会送交有关专门委员会。

第三、有效性较差，尤其是事后监督，由于全国人大及其常委会身兼立法与监督二职，一般说来，它总是倾向于认为自己通过的法律是合宪的。此外，还应借鉴其他法治国家的成功经验，扩大监督内容、丰富监督方式，使违宪的法律、法规等规范性文件和违宪的国家机关权力行为得到应有的纠正和制裁，使公民的基本权利得到切实保障。虽有前述学理层面的纷争，但目前我国宪法文本中尚无违宪审查或宪法审查之类的表述，而监督一词共出现18 处之多，现代汉语中，监督一词已被广泛使用，成为中国人所普遍接纳和认同的一种语词，且不局限于法学专业领域。据不完全统计，世界上已有六十多个国家采用普通法院型的宪法监督模式，四十多个国家采用宪法法院型的宪法监督模式，只有个别国家如英国由于特殊的体制原因仍保持议会型的宪法监督模式，虽然各国的宪法监督制度不可强求一律，但世界范围内宪法监督制度的实践发展所昭示的监督机构专门化、监督职能司法化这一历史趋势，则为我们所不容忽视

(三)《宪法》、《人民检察院组织法》能否提供职权(职责)依据 显然，从《刑事诉讼法》中是无法找到人民检察院在两法衔接中就行政执法机关是否移送进行监督的职责(职权)依据，那么，人民检察院的这一监督职责(职权)能否从《宪法》以及《人民检察院组织法》中寻找到相关的依据呢?《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条都规定了:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这四种情形分别是:一是检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的。

②第9条:行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督……第14条:行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。①2001年4月，国务院在其颁发的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中再次明确要求:加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理。

⑨法律保留原则渊源于德国、日本和我国台湾地区的行政法理论中，我国学者自上世纪末开始使用这一概念，其基本含义为:凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定，或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定。第三，提出了检察机关建立健全行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制的要求。

对于检察机关而言，行政执法与刑事司法衔接工作机制的建立也应依赖于办案这一环节。人民检察院的这一法律监督机关的地位能否成为其监督行政执法机关移送涉嫌犯罪的法律依据呢，即人民检察院是否具有针对行政机关的一般法律监督权呢?从历史发展的角度来看，对这一问题的回答应是否定的。四、人民检察院在两法衔接中职责的司法认定 对于人民检察院如何在两法衔接中发挥作用以及人民检察院在两法衔接中监督性质的认定，最高人民检察院还通过2012年11月公布的第二批指导性案例中的第7号案例胡某、郑某徇私舞弊不移交刑事案件案(检例第7号)予以明确，以为各地人民检察院办理此类案件提供指导和参考。确属应当移送公安机关而不移送的，人民检察院应当向行政执法机关提出移送的书面意见，行政执法机关应当移送。

［3］陈光中:《刑事诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2002年版。从该条规定可以看出，人民检察院针对公安机关的立案监督是有着法律上的依据。

对于查询案件情况，2004年和2006年《意见》中都作出了相应的规定。当前，我国具有行政执法权的行政机关数量庞大，这些行政执法机关在体制上既有中央垂直领导的执法部门，如证监会、保监会等，也有省以下垂直管理的执法部门，如地税、气象、食品药品监督等，还有不少地方分级管理的执法部门，如卫生、教育等。

人民检察院监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件采用的方式是查询案件情况和提出检察意见。⑧参见2001年《国务院决定》第9条第3款。